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第三方交易平台是公共资源交易平台成功与否的关键

  • 来源: 《招标采购管理》
  • 时间:2016-12-19

  我国公共资源平台建设提出了公共资源平台由公共服务平台、交易平台和监督平台组成三网分离的架构体系,并从国家战略的层面制定了到2017年底前打造横向到边、纵向到底的公共资源交易电子公共服务平台的战略目标。这种相互配合、相互制约、相互支撑的顶层设计是对《电子招标投标办法》中关于电子招投标系统功能分类的进一步深化。交易平台的市场化,是招投标乃至整个公共资源交易平台体系改革设计的核心机制,通过引入第三方交易平台促进公共资源平台交易功能的剥离,并最终实现交易平台市场化改革。由此可见,第三方交易平台成为公共资源交易平台发展的关键。

  一、现状及存在的主要问题

  现阶段交易平台分为三类。第一类是中央企业所属的交易平台,其立足于企业自身需求而建立,通常局限在特定的行业和专业领域,本质属于交易服务和内部管理的一体化模式。比如,国家电网公司电子商务平台、国电集团电子招投标平台等;第二类是交易中心(包括建设工程交易中心和公共资源交易中心)所属交易平台,它们多是由政府的各个部门建设,集信息服务、监管和交易三位一体的模式,尽管不符合《电子招标投标办法》中关于三大平台分离的要求,但是,这类平台占有很大的市场份额。据统计显示,全国已经建成各种公共资源的交易平台有1200多个。比如,京建E号(北京市建设工程发包承包交易中心)和厦门市建设工程电子招投标交易平台(厦门市建设工程交易中心)等;第三类被称之为第三方交易平台,目前这类平台全国存量很少。它是除招标人和政府部门之外由市场主体所建的(包括招标代理机构联建的)平台,是交易各方之外的独立机构,具有不可替代的法律地位。其最大的优势是可随时、随地跨行业、跨地区为公共资源交易各方提供服务。比如,国信阳光电子招投标平台等。

  《整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》的出台使公共资源交易平台无法再维持现状,没有退路,必须变轨,只得转型与重新定位。转型原则是剥离其交易功能,实质就是利益格局的调整。在这个过程中涉及资源和管理体系的调整和重新安排,向什么方向转、如何转将成为公共资源交易平台改革中根本性的突破。作为占有公共资源交易市场份额较少的第三方交易平台,更是面临着前所未有的新情况和新问题。

  一是第三方交易平台公正性受到质疑。在调查中,有的地方对第三方交易平台的公正性提出了质疑,认为政府所建的平台更能维护国家的利益,保证交易的公正性。第三方交易平台与交易双方存在明确的利益关系,在公共资源交易中难以保证公正性。因此,从思想上排斥与第三方交易平台的对接。这一看法,会导致现有公共资源交易平台的主体意识不足,不利于开放标准与第三方交易平台对接,从而为对接埋下隐形障碍。

  二是政策配套不足,公共资源交易存在垄断现象。按照《关于扎实开展国家电子招标投标试点工作的通知》(发改法规〔2015〕1544号)精神,公共资源平台与交易平台开放数据接口。现阶段虽然从政策、技术层面上都明确了第三方交易平台与各级地方平台之间的对接要求,但是还未出台相关配套的实施细则和具体的指引。公共资源交易中行业、地区特征还很明显,存在公共资源交易行政垄断的现象,导致出现了第三方交易平台几乎没有能力与政府相关部门所建的交易平台竞争等情况。

  三是发展属于初创期,功能受到制约。目前,第三方交易平台在全国范围内数量很少,尚在初创期,难以充分发挥功能作用。一是没有成熟的盈利模式,盈利大多围绕着平台使用服务费和交易主体CA锁使用费用而衍生。二是多数平台公司还处在亏本经营的状态,有的平台公司为了能承揽到业务,为代理公司、工程交易中心等免费建设平台,几乎都是系统建成后由平台建设方向平台使用方收费,甚至再与交易中心分成,给规范市场带来了危机。三是第三方交易平台的业务量主要依赖于招标代理公司,但受当地政策的约束,招标代理公司本身可以拿到第三方平台上进行交易的公共资源数量就很少。以瑞和安惠项目管理集团有限公司(河北省)为例,年均代理的项目数量约为3000个,实际受当地进场交易制度的限制,能在第三方平台上交易的项目只占30%左右。国信阳光电子招投标平台技术副总裁包立贞认为,电子招投标系统发展必须要有足够的业务量支持,否则第三方交易平台就没有存在的意义。

  四是技术开发为主导,运营服务跟不上。目前,绝大多数平台建设方钻进了靠平台建设为主、运营为辅的怪圈。电子招投标系统提供的是无形产品,在满足需求的条件下具有明显的个性化特征,交易结果的质量取决于交易方案和运营团队长期积累的项目业绩和经验,技术上的领先不等于能够成功的运营平台。有效的运营,才能将交易主体的业务需求以最佳的方案体现在交易结果当中,才能为公共资源交易提供最大的服务价值。

  五是政府应对不足,监管面临滞后。在传统监管模式下,各部门习惯于现场监管的工作模式,而电子招投标实现了监管方式的创新,政府的监管由现场转移到网上,但监管方法和监管标准应随着监管对象的变化而调整,监管模式要与电子招标投标相适应,不能完全把传统模式下管理理念和规则简单搬到网上。这种情况下谁来“管得住”第三方交易平台行为的合法性?作为第三方交易平台,又如何“看得见”交易行为和交易结果是合法的?这都是需要深入思考并亟待解决的问题。

  二、第三方交易平台存在的必要性及优势

  目前公共资源交易中最大的问题是权力的封闭运行,交易环节缺乏公开、透明的竞争机制。实现公共资源由行政配置向市场配置转变可使市场交易信息更加公开透明,市场秩序更加规范有序。深圳是国家发展改革委确定的首个电子招投标创新试点城市,引入了第三方交易平台后,从2014年7月到2015年7月仅1年时间,实现了电子化交易覆盖100%,交易金额767.6117亿元,处理投诉100 多件,处理违规专家达20多名的阶段性试点成果,实现了中标价下降、投诉数量减少的目标。深圳的先行先试,发挥了第三方交易平台的显著优势。

  实际上,现有公共资源交易平台自成立以来就隶属于行政部门,缺乏独立性和自主性。这类平台在公共资源和市场交易时,它的交易对象是市场化的主体,如果本身交易机构又隶属于政府部门,这就很难保证对市场化的公共服务保持独立性,没有独立性就没有公正性。国家发展改革委投资研究所吴亚平认为,恰恰是第三方交易平台属于交易各方之外的独立机构,与交易过程无任何利益关系,它自有的独立性保证了其提供服务的公正性。

  三、公共资源交易平台发展成功的对策建议

  一、开放标准,积极拥抱第三方交易平台。政府要开放标准,推进和落实第三方交易平台和公共资源平台的对接,在政策环境上不仅仅是“鼓励”,不得“限制”和“排斥”,更应该强调各个部门所建的公共资源交易平台与第三方交易平台协同发展。中国招标公共服务平台有限公司技术总监胡志高认为,实际执行中还要防止通过设置技术壁垒的方式对第三方交易平台设置隐形障碍,转移、限制第三方平台的接入。

  二、简政放权,让市场去检验第三方交易平台。政府应当放手,打破垄断,靠市场去检验公共资源交易,才能体现公共资源价值的最大化。国家发展改革委投资研究所吴亚平认为,政府部门不能一方面谈简政放权,另一方面又伸手对第三方平台进行行政干预,制定条框去限制第三方交易平台的发展。第三方交易平台干得好不好,交由市场来检验。据福建省发改委统计,截至2014年底,福建省的第三方交易平台共完成各类标的2307个,中标金额458.1亿元,并实现了政府零投入,投标企业投标成本降低到原来的3%的目标。电子招标投标第三方平台在福建省快速成长,得到市场的检验和认可,和当地政府与第三方交易平台企业之间良好互动,宽进严管,不设门槛的发展环境有着很大的关系。

  三、界定行为,明确划分责任。电子招投标平台的新特点也容易产生新问题,引起新争议。面对这些问题的处理和责任必须界定清楚,否则将制约第三方交易平台的发展。所以,要划分公共资源平台、第三方交易平台及交易主体之间的行为界限。在对接中,需要明确各方的权利、义务和责任。因此要建立健全必要的法律及政策支持和完善的保障体系,保证各方的利益不受损害。而第三方交易平台是独立的非政府的服务机构,能更合理地代表交易各方面的利益。所以,要明确第三方交易平台裁判员的位置。

  四、创新监管,用多元化监督方式来约束第三方交易平台。中国招标投标协会常务副秘书长李小林认为,政府应当分离招标投标交易活动中决策、执行、管理和监督的多重身份。他还认为,招标投标市场交易监督应当从行业管理中分离出来,交由综合机构集中、独立、公正、透明和依法履行监督职责,实行事中、事后以及电子化监督方式,并使自身行政行为接受市场主体和社会公众的多元化公开监督。为此,有关公共资源监管部门要制定出相应的监管制度和流程,设定更加科学、合理适应电子化交易平台的监管规则,解决当前监管领域存在的问题。第三方交易平台与公共服务平台对接后,实现交易信息的共享,接受监督,为监督部门提供依法实施监督的通道,同时公共服务平台又能实时双向反馈监管的结果从而达到监督的目的。

  9月15日,国家发展改革委党组成员、副主任林念修指出,“抓紧开展试点示范”,“力争为全国提供可复制、可借鉴的创新模式和做法”。我们有信心期待在国家及地方政策的鼓励下,发挥先期试点平台的成功示范作用,积极引导第三方交易平台参与公共资源交易活动。为此,一方面,有关部门应进一步制定和落实促进第三方交易平台发展的一系列政策措施;另一方面,要开放标准,推进和落实第三方交易平台和公共资源平台的对接,并及时通过各类渠道向社会公布对接名单和对接情况。最大限度地用好、用足、用活试点示范效应,把试点示范成果转化为促进公共资源交易平台成功的根本动力。

  作者:朱建元(中国采购与招标网总裁)

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