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国企采购“顽疾”如何除

  • 来源: 企业观察报
  • 时间:2016-09-29

  近两个月,因中纪委和审计署的通报,国企采购问题再次成为舆论焦点。

  与中央巡视不同,每年年中,审计署都会集中发布审计公告,指出过去一年央企在运营过程中的问题。自2010年审计署首次单独公告央企财务收支审计结果以来,采购招标领域的违规问题成为每年通报的重点。

  为什么国企采购招标问题成为去不掉的“顽疾”?国企采购如何从制度设计上进行变革,在管理方法和手段上进行创新,确保国企物资采购的公平、规范、透明,堵住国有资产流失的漏洞?对此,企业观察报策划了国企采购系列报道,探讨国企采购管理的难题、采购制度的变革以及未来发展方向。

  国企采购“顽疾”出现在何处?

  梳理此次巡视反馈和审计报告可见,国企采购招标领域问题可谓层出不穷。如,有的企业对工程招投标、项目分包、劳务外包、物资采购、资金收付等重点领域的监督制约机制不健全;有的企业则被指在投资并购、工程招标、物资采购等领域违规违纪问题突出,暗箱操作、贵买贱卖、领导人员直接插手等问题时有发生;还有的企业存在不公开招标或违规操作,出借资质挂靠经营或非法转包。

  国企采购专家高志刚表示,对于我国国企采购的现状,首先还是要肯定成绩的。近些年,在国企管理全面提升的过程当中,国企采购招标作为其中一项重要的内容,在规范透明、提高公信力以及强化集中采购方面,也是取得了长足的进步。

  但是我们也看到了近些年审计署、中纪委,尤其是巡视组也公开披露了一些国企、央企在采购招标当中存在的一些问题。有些也是让人触目惊心,同时也暴露了采购招标中的一些薄弱环节。主要可以分为两大类。例如应招未招,很多大的项目没有公开招标。即使招标了,也存在着不规范的操作。另外一个频发的问题就是虚假招标。

  然而,说到与国外大型国企采购水平相比较的时候,高志刚表示,首先应该跟自己比,跟国内一些民营企业相比。我们的国企采购出现了很多不足。在各种指标上面,都与许多民营企业有很大差距。

  制度欠缺是病根

  追究到国企采购问题频发的原因,我们往往把问题归咎于采购过程中操作不够规范,但是这只是表面现象,深层的原因还是在于我国对于国企采购制度的不健全、不完备。人们常常认为原因出现在一线操作上,实际这是远远不够的。

  高志刚也一再强调,我们要从制度层面寻找原因。“一项真正的好的制度是不容易走样的、不容易被曲解的。”高志刚说到。从制度规则层面看,许多国有企业都建立了采购招标方面的管理制度,但在国家层面相关制度不健全、缺乏刚性约束等问题,使得在企业采购招标过程中存在“钻制度规则空子”“透明度和竞争性不强”“变通走样”等现象。现有制度难以有效指导和规范企业的采购招标行为,在权力这只“真老虎”面前往往变成“纸老虎”。

  机械工业经济管理研究院采购研究中心常务副主任吕汉阳告诉记者,在采购招标领域有两部法律依据:《政府采购法》和《招标投标法》。据吕汉阳介绍,中国的招标采购制度始于工程招标。80年代初,中国先后在公共工程建设、机电设备、科研课题等领域实行了招标采购制度。为规范当时的招标行为,首先制定了《招标投标法》。随着政府采购制度的全面推行,《政府采购法》应运而生。但《政府采购法》对政府采购的定义是,各级国家机关、事业单位和团体组织,使用财政性资金依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为;适用主体并不包含国有企业,采购更多属于国企的内部管理问题。

  “也就是说,国有企业使用公共资金进行招标采购需要依据《招标投标法》,但招投标行为并不受政府采购监管部门的监督。”吕汉阳向记者解释。

  高志刚同时也指出,《招标法》和《政府采购法》对于国企采购来讲,都缺乏相应的针对性。或者可以理解为,国企采购如今还处于一种“三不管”的状态。《招标法》只是涵盖了国有投资的工程,其他的都不太涉及。

  中央财经大学政府管理学院教授徐焕东认为,由于相关法律的空白,国企使用公共资金采购中的关联交易普遍存在。一些大型央企有自己的招标公司。因此,集团公司招标、子公司中标的现象时有发生。

  监管欠缺难辞其咎

  到目前为止,一些国企监管机构,例如财政部、国资委,没有一个专门的机构,也没有一项专门的制度来约束和规范国企采购。这就是如今国企采购的客观存在,尽管巡视组、审计组频频披露国企采购中存在的阴暗面,但在顶层设计中仍然未将国企采购涵盖其中。

  在去年出台的关于国企采购的二十二号纲领性文件当中,也只字未提关于监督国企采购招标的问题。说明在监管层面,我国还是欠缺对国企采购招标规范的意识。

  而这其中也不乏有许多异样的声音,认为各机构不应该“把手伸得太长”。采购招标属于企业的日常经营管理活动,因此应该让企业进行自我完善。“这很明显是对国企采购招标的一种错误性认识。”高志刚说到。

  采购招标确实是属于企业日常的经营管理活动,靠企业自我的约束,一些国企还是有所探索、有所创造的。但是如果完全靠市场的自然发育是远远不够的。因为中国的国企与欧美的国企是不同的概念,中国的国企并不是完全是一个市场主体,我国的国企很多时候还需要靠政府的行政力量来推动。我国的民营企业完全是一个市场主体,在企业主经营的过程中,一定是想尽一切办法降低成本,对自身采购进行有效规范,但我国国企却不尽相同。

  我国国企并不是一个纯粹意义上的市场主体,它是一块“唐僧肉”。“我国国企缺乏一种内在的动力和因素来进行自我约束与自我规范。这是其中最核心的原因。”高志刚指出。“因此在这个时候,就存在了市场失灵的情况。这个时候,这只‘看不见的手’就会失灵,因此就需要政府这只‘有形的手’来进行干预。说来说去,所有的症结都在于此。而恰恰这些年,政府并没有进行干预。只靠其自然生长,因此并未达到预期的效果。”

  因此,眼下当务之急是要转变观念,统一思想,将加强国企采购招标监管、国企采购制度建设纳入到国企改革的顶层设计工作中去。

  然而,一谈到规范国企采购,许多人立即提出集中采购,同时也有许多人提出建立电子化平台,那么怎样的集中采购才能真正做到杜绝国企采购中出现的问题呢?

  审慎看待集中采购与电子化平台

  中海油采办部处长周庚认为,一个采办部门在集团化公司的定位,不应该是一个成本中心,而应该成为利润中心。

  他还提出,电商平台应当作为一种现有采办方式的补充,“虽然电商采购不是万能的,对于一些特殊情况不能完全适用,但是在民用级、大宗原料的非危险性领域应该大胆尝试。”

  高志刚指出,电子化采购平台是一项时代的进步,它的作用是完全可以肯定的。同时,电子化平台是集中采购的一项重要的渠道和手段,但是,这并不能将二者画上等号。

  “透明和规范远远比集中采购更重要。”高志刚说道。透明和规范是集中采购的两大必要基础,缺乏这两点要素,何谈集中采购,缺少这两点要素,集中采购形同虚设。而电子化采购平台只是提高了采购效率,要想从根本上根治集中采购中出现的问题,还是要强调透明和规范两大原则。

  当然,集中采购所带来的好处是显而易见的,首先最明显的一点就是它能带来价格优势,然而,如果在集中采购中不能做到透明和规范两大基础,那么,集中采购带来的价格优势很有可能就变成了集中腐败。

  其次,集中采购还会形成一个问题就是上级包办、代级包办。因此,集中采购还要发扬民主,大家的事情大家办,不能大包大揽,利用上级职权来遮挡下级该有的民主。

  高志刚同时也表示,基层用户的参与度在集中采购中显得尤为重要。“中国是官大一级压死人的现状,因此有很多问题容易被掩盖掉。大家身份平等,应广开言路,实行民主决策,针对不同下级需求,进行不同采购,提升基层用户的参与度。”高志刚说到。

  然而,在以上问题都解决的情况下,仍有许多可操作部分存在于采购流程和操作细节当中。

  “各企业采购水平差异较大,很大程度上是考核细则和体系建设参差不齐的原因。”国资委考评局相关人士认为,多数企业有采购制度,却没有考核,或者考核指标不细,不可操作。

  目前,国资委对央企的考核,主要包括利润总额和经济增加值指标,并不会单独对采购进行考核。所以,采购领域的考核,多为企业内部行为。而考核评价体系的缺失,直接导致了采购人员的积极性和采购过程的公开性。

  华北油田公司招标中心陈玉芳认为,制定评标标准应该遵循专一性和公平性原则。所有采购项目的评标标准对供应商来说都应该是一致的、平等的,不能带有倾向性、歧视性和排斥性条款,且应该做到公平、公正、公开,让所有供应商都知晓。

  因此,许多业内人士建议,应该组织建立集中管理平台,或集中采购同一平台,对采购商品价格、采购流程以及考核、评分标准等一系列可操作细节上都进行统一监管,防止暗箱操作事情发生。

  正确借鉴政府采购

  国有资产监管机构应当指定统一的国有企业采购信息发布媒体,免费向国有企业提供信息发布服务。对于国有企业达到一定数额标准的采购项目,国有资产监管机构应当要求其在指定媒体上公开发布采购信息。如暂时没有合适的发布媒体,由于政府采购指定发布媒体的受众面已经非常大,也可要求国有企业在政府采购指定媒体发布采购信息。

  江苏省政府采购中心副主任龚云峰认为,借鉴政府采购科分为两方面:一是借鉴政府采购不同的采购方式,发布不同的采购信息,如招标公告或资格预审公告等。二是确定合作供应商后,也应及时发布成交公告。公告中应提供所有必要的信息以证实采购活动的公平性和无私性,包括成交供应商的特点和相对优势的信息。对没能成交的供应商,应当告知其原因,以便于供应商在以后参与采购时能够表现得更加优秀。三是公开内部和外部监督机构的联系方式,主动接受社会各界的监督。相关信息的发布要求也可参考政府采购信息发布的有关规定。

  但同时他还表示,鉴于我国的政府采购制度也刚起步不久,相关法律法规也在不断完善过程中,因此国有企业在借鉴政府采购制度的同时,必须结合企业采购的特点,有针对性地予以“扬弃”,才能更好地服务于企业的竞争战略。

  这也与高志刚的观点不谋而合。他认为,国企采购与政府采购也存在着差异,不能完全照搬照操警服采购的经验模式。

  一方面,国企采购和政府采购在效率和程序等方面有天然的不同。国企采购更强调效率,而政府采购更强调公平。第二个方面,政府采购也有很多局限性和它的先天不足,例如价格和效率等问题也是饱受诟病,因此,国企采购正好可以利用这点,发挥它的后发展优势,有意识规避和避免政府采购的覆辙。

  但是往往这种只喊口号的方式是无法真正落实的。如何才能将口号落实到实际采购当中去?高志刚向记者透露,他本人与国资委相关平台在此前已经研发了一种第三方采购平台机制,此品台即将于今年10月份问世,并且,在出台该平台的同时,也欲组织各大国企自愿成立一个第三方监管协会,这样双管齐下,来对国企采购的规范打开一个良好的开端。

  重视第三方平台

  高志刚表示,发育、扶持若干个第三方采购平台是解决国企采购问题最有效的办法。

  比如国企买电脑,几家大国企统一委托给一个第三方平台,这几家大国企同时对该第三方平台进行共同监督。如果此第三方平台在价格、质量等各方面指标都能达到这些国有企业的满意,那么各家国企则会在该平台上进行采购,如果这个第三方平台不能达到某些国企的要求,那么该国企则会去选择另外的第三方采购平台进行采购。

  此时,大家的身份都是平等的,在此情况下,就会将多方形成一种制衡的关系。没有上下级之分,也基本可以杜绝权力干预。因为,此第三方平台不会因为一家国企关系而私下内定中标供应商,这样就将各种私权相互抵消。

  据高志刚透露,这个第三方平台的名字已经取好,就叫“国企采购中心”(网站叫做“国企采购网”)。目前所有程序都已开发准备完毕,已经开始要进行电子化。预计很快在今年10月份面世。

  据了解,该平台完全是市场化的平台,不依靠任何行政权力。并不是规定大家一定要在该平台进行采购,各大国企可以在该平台与其他平台或渠道进行对标,如果不符合某国企要求,则该国企完全可以通过其他渠道进行采购。那么,这个平台就会成为一个对标的参照系。而并不是通过权力、强制文件来要求企业必须通过此平台进行采购。

  同时,据高志刚透露,国企在职员工也可享受该平台带来的各类优惠政策。

  那么问题来了,如何能确保其他不在此平台上进行采购的国企做到不违规操作呢?

  此时就需要政府出台一种文件与该平台进行相互配合,规定国企在进行采购的时候,必须先经过此平台的参数对比,如果这个平台的各方面指数都是合理的,就要在该第三方平台上进行采购。如果认为此平台提供的商品不能符合企业要求,那么就要写出一份关于对比后不采用该平台资源进行采购的理由报告。这样就把国企采购的行为非常有效地规范了。

  与此同时,如何加强行业自律也被国资委等监管机构纳入考虑范围之内。例如,可以成立一个国企采购协会,通过此类协会组织加强行业自律,自发形成采购制度规范,要想入会,就要接受该协会的规章制度。逐渐的就会自发地形成一种行业采购标准,真正从根本上将国企采购变成一个透明规范的行为。

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